Мэр или дума: третьего не дано

Что нужно сделать, чтобы местное самоуправление из фикции стало реальностью

Александр НИКИТИН

В своей предыдущей статье (см. "Богатей" № 41 от 4 ноября) я попытался показать, как при абсолютном безмолвии народа, исходя из исторических традиций и местных особенностей, выбранные нами законодатели и местные депутаты трансформировали понятие местного самоуправления до управления местом.

Заказ на права

Я не думаю, что, голосуя за безответственность перед народом местной бюрократии, наши депутаты не ведали, что натворили. Для меня очевидно, что на подобную систему органов местного самоуправления и именно на такую организацию их работы был серьезный социальный заказ в лице самой местной бюрократии. Как для дележа государственной собственности потребовались неработающие законы и беспомощные правоохранительные органы, так и для дележа муниципальной собственности требуются самоуправные, никому не подотчетные местные чиновники. Поэтому изменение в системе организации работы органов местного самоуправления возможно также только при одном условии, если на эти изменения будет социальный заказ от населения муниципального образования. Указанный социальный заказ на качественно новые органы местного самоуправления может и должен поступить от двух социальных, ресурсно обеспеченных групп: от бизнеса ( в первую очередь, малого и среднего) и домовладельцев (частных собственников и особенно от ТСЖ и ЖСК).

Для меня очевидно (как бы мне хотелось ошибаться!), что настоящая городская дума, состоящая в основном из людей, напрямую завязанных на интересах местной администрации, не способна и ни под каким предлогом не будет добровольно ничего менять в системе организации городского самоуправления. Если изменения возможны, то их могут сделать только новые депутаты новой городской думы.

Такой грустный вывод мной делается на основании результатов недавнего общественного консультативного совета при мэре Саратова. На нем было представлено два проекта устава, один из которых планируется положить в основу нового устава города. Один проект разработан группой ученых под руководством профессора В. Манохина, другой — группой депутатов городской думы под руководством секретаря думы А. Захарова.

Так вот, по моему мнению, ни один устав не является уставом органа местного самоуправления, поскольку в нем сохраняется порочный принцип разделения властей. Администрация получает статус органа местного самоуправления, не являясь фактически таковым, поскольку никто из жителей Саратова чиновникам администрации полномочия управлять собой не делегировал. Чиновники, таким образом, по любому из указанных проектов устава, продолжат узурпировать местную власть, оставаясь полностью неподотчетными населению.

Для меня было совершенно неудивительно, что ни у кого из уважаемых членов общественного консультативного совета против предлагаемой системы организации управления городом принципиальных возражений не было. А если и предположить, что были, то высказывать их и ссориться со всемогущими городскими чиновниками эти общественники благоразумно не захотели. В такой единодушной обстановке одобрения я высказывался против концепции указанных проектов городского устава не потому, что рассчитывал быть услышанным и уж тем более понятым, а скорее, в силу того, что промолчать просто не мог.

А теперь давайте предположим, что социальный заказ на новую организацию местного самоуправления в Саратовской области имеется. Какие же принципиальные изменения должны быть внесены в устав муниципальных образований, чтобы местное самоуправление из фикции стало реальностью?

Прежде всего, в уставе должно быть зафиксировано, что органом местного самоуправления является только выбранный населением представительный орган. Администрация муниципального образования является исполнительным органом, подотчетным представительному органу. Представительный орган ежегодно, как минимум, один раз заслушивает отчет администрации о своей деятельности и дает ей оценку, а также сам может принять к своему рассмотрению любой вопрос, касающийся интересов жителей муниципального образования.

В идеале желательно, чтобы все муниципальные чиновники являлись только техническими работниками. Они как квалифицированные и высокооплачиваемые специалисты готовят проекты принимаемых решений по всем насущным вопросам местной жизни, но не принимают самостоятельно ни одного окончательного решения. Решения должны приниматься комиссиями (комитетами), которые формируются из депутатов представительных муниципальных органов.

Депутат представительного муниципального образования сразу же становится центральной фигурой самоуправления. Жители муниципального образования и, в первую очередь, муниципального избирательного округа уже не с техническими чиновниками, а со своим избранным депутатом будут связывать решение всех своих повседневных нужд. Таким образом, самоуправление станет реальным фактом. А выборы депутатов представительного органа муниципального образования станут самыми активными выборами почти со стопроцентной явкой избирателей.

Для того, чтобы иметь более прочную связь с жителями, депутат муниципального образования должен получить право отлагательного вето на реализацию принятого администрацией (комиссией, комитетом) решения или постановления, если он считает, что оно ущемляет законные права и интересы жителей его избирательного округа. Отлагательное вето преодолевается повторным решением главы администрации (комиссии, комитета).

Основная комиссия органа местного самоуправления — бюджетная комиссия — должна быть сформирована из председателей остальных отраслевых комиссий, чтобы распределение бюджета происходило справедливо с учетом реального положения дел в муниципальном образовании.

А если избрать главу?

Если же мы придем к выводу, что глава местного самоуправления должен избираться прямым голосованием населения города Саратова или иного муниципального образования, то это означает, что население желает перейти к совершенно иному принципу организации местного самоуправления.

Если все население на выборах напрямую делегирует свои полномочия одному главе муниципального образования, то тогда представительный орган местного самоуправления становится излишним. Очевидно, что два органа местного самоуправления с одинаковой компетенцией и возможностями на одной территории не нужны.

Если сохранить и избранный по округам представительный орган, и избранного всем населением главу муниципального образования, то борьба между двумя этими органами неизбежна. Следствием этого будет дестабилизация всей местной жизни. В лучшем случае, примирение будет возможно, если один из избранных населением органов согласится функционировать в усеченном виде, отказавшись от ряда своих прав. Однако в этом случае его существование становится бессмысленным.

Как правило, в такой борьбе двух органов, избранных населением, в России побеждает тот орган, который напрямую владеет кадрами и материальными ресурсами. Из нашей современной истории мы хорошо знаем, что президент России всегда оказывается сильнее Государственной Думы.

Очевидно, нечего и прогнозировать, что для населения нашего города и всех других муниципальных образований милее сердцу будет напрямую избранный глава муниципального образования. Избранный глава обязан будет ежегодно публиковать доклад о результатах своей деятельности и расходовании муниципального бюджета.

Наряду с мэром возможно избрание наблюдательного совета из пяти, максимум семи членов, который бы выполнял роль совещательного органа и имел право контролировать формирование и исполнение бюджета муниципального образования. Перед этим наблюдательным советом избранный населением глава администрации будет отчитываться о том, как он расходовал собираемые с населения налоги. Этот наблюдательный совет может избираться населением по округам, но может формироваться и другим образом.

Очевидно, что новая форма местного самоуправления потребует и структурной территориальной перестройки органов местного самоуправления. Например, сохранение в городе районных администраций, являющихся структурными подразделениями администрации города Саратова, становится совершенно излишним и дорогостоящим удовольствием. Освободившиеся средства могут пойти на куда более полезные цели: здравоохранение, образование, дороги и т.д.

Следующим очень важным и принципиальным моментом становления органов местного самоуправления должно стать образование ассоциации органов местного самоуправления Саратовской области, что, собственно, уже предусмотрено действующим федеральным законом.

И последнее. Чтобы органы местного самоуправления стали полноценными органами, они должны получить прочную финансовую базу. Для этого формирование бюджета должно быть поставлено с головы на ноги.

Однако решение этого вопроса без внесения изменений в действующее российское законодательство невозможно. Это сделать будет непросто, поскольку правительство и администрация президента России будут упорно сопротивляться. Но здесь следует иметь в виду, что выборы депутатов Государственной Думы проходят по муниципальным образованиям. Если депутаты или политические партии хотят быть избранными в Думу, то они должны заручиться поддержкой жителей муниципальных образований. При полном единодушии депутатов правительство и президент вынуждены будут уступить.

Представляется, как один из вариантов, что для совершенствования федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" необходимо принять минимальный социальный стандарт жизнеобеспечения жителя муниципального образования как Российской Федерации в целом, так и для каждого субъекта Российской Федерации. По этому социальному стандарту и должны выделяться финансовые средства для обеспечения деятельности муниципальных образований.

Адрес статьи на сайте:
http://www.bogatej.ru/?chamber=maix&art_id=0&article=24112004171111&oldnumber=274